SOCIOLOGÍA Y EDUCACIÓN
RESUMEN DE LECTURA
LA DIALÉCTICA DE LA ESPERANZA Y LA DESILUSIÓN EN POLÍTICAS DE EDUCACION SUPERIOR EN MÉXICO
México está transitando hacia un nuevo estadio de desarrollo que genéricamente se denomina “modernización”. En los últimos 15 años las políticas públicas se han transformado, buscando definir y realizar un nuevo paradigma de relaciones entre el Estado y la educación superior. El surgimiento de un nuevo Estado desarrollista caracteriza esta transición que se ha empeñado en un programa continuo de reformas sociales e institucionales para adaptar a la sociedad y la economía mexicanas al blanco móvil de la globalización. De este modo, la modernización es una serie de políticas estatales encaminadas a un fin determinado, acorde con un modo de producción dominante; sin embargo, los costos de esta política se reflejan en la tensión permanente entre dos lógicas: la política de la planeación tecnocrática y la configuración histórica de las diversas comunidades universitarias donde se aplican estas políticas.
La pregunta nodal es ¿qué ha cambiado en la educación superior mexicana a una década y media de políticas de modernización?
En 1989 la administración federal entrante propuso la modernización de la economía y las instituciones públicas mexicanas con el fin de superar la larga crisis de los años ochenta durante los cuales el antiguo modelo económico se debatía frente a los profundos cambios en el entorno internacional. Los mexicanos conocemos los 15 años transcurridos desde aquel momento como el periodo de la modernización, es decir, la apertura de la economía, la privatización de empresas públicas, el énfasis en la inversión privada como principal motor de la economía y la aplicación de una batería de políticas públicas caracterizadas generalmente como neoliberales en materia educativa y social en general. En dicho transcurso se han sucedido tres administraciones federales, incluyendo el primer gobierno no priísta en la historia contemporánea del país. Se dio inicio a un proceso de descentralización a la vera del cual los niveles estatal y municipal de gobierno juegan roles cada vez más importantes en la política pública.
En la mayoría de los países del mundo contemporáneo y desde diversas perspectivas políticas los gobiernos han apostado a reformar y expandir sus respectivos sistemas de educación superior.
La herencia de la década perdida de los ochenta y el giro hacia la modernización
Una propuesta influyente de la época, expresada por el entonces Subsecretario de Educación Superior e Investigación Científica, Antonio Gago (1989), afirmó que era necesario crear un contexto de exigencias de cambio para instituciones educativas estancadas, sin futuro y con un pasado desprestigiado que no servía más como referente y seña de identidad. El maestro Gago hizo las siguientes propuestas, las cuales se convertirían en programas de gobierno:
• Instalar la evaluación como práctica constante, de las instituciones, los profesores y los alumnos.
• En la gestión de las instituciones había que evaluar más los resultados que los medios y los insumos, mostrando sus resultados a la sociedad.
• El gobierno debía propiciar la competencia entre instituciones e impulsar la creación de nuevas instituciones tanto públicas como privadas.
• Someter la política laboral (contratación y promoción de académicos) a la evaluación, y vincular su salario a la calidad de su desempeño.
• Regular la admisión de estudiantes a las instituciones.
• Fortalecer el posgrado y la investigación.
• Establecer estímulos fiscales para el desarrollo tecnológico en empresas y su vinculación con las instituciones de educación superior.
• Profesionalizar la gestión de las instituciones, poniéndola en manos de personas moral y académicamente probadas.
Recuperar la funcionalidad básica de las universidades e institutos fue en sus inicios el objetivo de la reforma de la educación superior. Este primer objetivo, entonces, consistió en poner las bases de un sistema operante de educación superior a partir del revoltijo de instituciones que fueron surgiendo a lo largo del siglo XX. Ello significó establecer normas y estándares comunes para el ingreso y la obtención de los títulos, establecer y legitimar procedimientos de control y aseguramiento de la calidad (en cuya ausencia habían florecido las instituciones entonces existentes), y desarrollar las funciones propiamente superiores como la investigación y el posgrado (en instituciones que se habían centrado fundamentalmente en la función de enseñanza profesional).
El Estado enfrentó la necesidad de resolver simultáneamente dos retos que históricamente en los países “centrales” o “desarrollados” se habían dado de manera consecutiva, en momentos diferentes. En la dificultad de resolver dos dilemas históricamente consecutivos de manera simultánea reside la problemática de fondo que enfrenta la educación superior de países “en transición” como México. Al mismo tiempo, no hay que olvidar el cambiante escenario político y administrativo en el México de los años noventa. La democratización, la descentralización y la apertura económica son algunos de los rasgos que marcaron este proceso. Todo el tablero se agitó al mismo tiempo.
Fue entonces el Estado quien tomó la batuta reformadora de las instituciones públicas de educación superior. En cuanto a las instituciones privadas, éstas habían demostrado su adaptabilidad a los tiempos, ofreciendo carreras profesionales tradicionales (Derecho, Administración) a los vástagos de las élites que huían de las universidades públicas. Pero nada más: no parecían ofrecer otra visión de la universidad como institución dedicada a impulsar las fronteras del conocimiento, a cuestionar las realidades para imaginar otras, para emprender tareas intelectualmente audaces y difíciles. La equidad tampoco era un tema preocupante para ellas, como no podía ser de otra manera en un esquema de mercado. Por su parte, los institutos tecnológicos se habían vuelto poco imaginativos, engranajes que giraban en torno a la gran burocracia federal centralizada que los enmarca, pero perdiendo de vista la contribución que idealmente se podía esperar de ellos, la vinculación con empresas y el impulso al desarrollo regional.
En suma, al final de la década perdida de los años ochenta, los principales modelos institucionales en la educación superior mexicana habían llegado a sus límites. No sólo se sufría de una carencia financiera evidente en el sector público, sino que mostraban signos de agotamiento en tanto que modelos educativos; o más precisamente no habían desarrollado plenamente sus respectivas funciones en un sistema educativo que se diferenciaba cada vez en lo formal sin ofrecer una real diversidad de opciones educativas (Gago, 1989; Moura Castro y Levy, 1998).
Las decisiones tomadas
Había que hacer algo. Y el único agente disponible para iniciar estos cambios era el Estado. Para alivio de unos y escándalo de otros, recurrió a una combinación heterodoxa de instrumentos de mercado y de minuciosa ingeniería estatista. En el sector de universidades públicas, se incrementó, mediante fondos competidos, la urgente inversión en infraestructura y servicios académicos básicos, devastados por los años de crisis. Se desarrollaron programas de mejoramiento y evaluación de la calidad y los esquemas de competitividad en la asignación de estímulos salariales a los académicos. Se promovió la diversificación de fuentes de ingreso y sometió la asignación de subsidios a un control cada vez más minucioso.
Por su parte, el sector privado, el de mayor pujanza en este periodo (como en casi todos los países en desarrollo), recibió un trato gubernamental de laissezfaire por el Estado. Sólo a principios de la actual década se ha venido a colocar en la agenda la regulación del sector privado; pero es un fenómeno reciente, ya que durante más de una década las instituciones privadas de educación superior, con toda su consabida variedad de estilos y calidades, han crecido a galope. Algunas, al no verse obligadas a satisfacer criterios mínimos de calidad, se acomodan a una demanda estudiantil creciente, producto del cambio demográfico y la expansión del bachillerato. Otras, las universidades privadas académicamente consolidas dan la batalla también, extendiendo su alcance regional (e incluso continental, como el caso del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey) y ofreciendo programas académicos en ocasiones innovadores pero sobre todo status y capital social: egresar de una buena universidad privada permite sobreponerse a las limitaciones de un mercado profesional estancado y cada vez más segmentado3 (De Garay, 2002; Bartolucci, 2002; Muñoz Izquierdo, 1996; López Acevedo et al., 2000). Una parte de la creciente demanda estudiantil ha buscado, pero no ha encontrado lugar en las instituciones públicas, y ha emigrado hacia las instituciones privadas de menor costo, no obstante que carecen de información sobre el servicio ofrecido (Coronel, 2004; Peña, 2005). Este mercado expansivo y no regulado es hoy motivo de debate y crítica por parte de rectores de universidades públicas y privadas, que piden al Estado una intervención reguladora. En efecto, un asunto clave que emerge actualmente es el de proporcionar información al cliente sobre calidades y precios en el mercado de educación superior que se ha vuelto diversificado y complejo.
Un nuevo escenario: cambios en los campos político y cultural de la educación superior
Hoy en día no hablamos de transformar a la sociedad mediante una reforma universitaria promovida por instituciones autónomas, críticas y combativas; hablamos de vencer las inercias universitarias para modernizar la economía, promover la transparencia y la cercanía con el mundo empresarial. En el curso de esta transformación cultural, se produjo la desaparición de unas figuras y la aparición de otras nuevas. En muchos casos se trata de un real desplazamiento de unos agentes por otros distintos, pero también los hay que supieron despojarse del viejo discurso para adoptar el nuevo y así sobrevivir a los cambios. En este desplazamiento, los profetas progresistas de la reforma universitaria pasan a la sombra y vienen a ser sustituidos por los nuevos emprendedores de la modernización educativa. Kerr (1986) nos dice: “La educación superior puede y debe ser mejor gestionada, planeada, organizada, evaluada; y esto para esto se requieren expertos en planeación y administradores capaces, no líderes carismáticos ni intelectuales críticos. El estudiante es un cliente y el profesor un empleado especializado del que se pide productividad, no imaginación o criterio independiente”. Las demandas de la sociedad y la economía son ahora los principales referentes externos para el campo académico, cuya identidad se ve desdibujada y subordinada a un discurso economicista, producido por los campos político y económico.
La dialéctica de la modernización desilusionada
Sin duda, era necesario ser más eficientes, mejorar las relaciones con las empresas, evaluar y medir el mejoramiento de la calidad, en suma, era necesario cambiar el viejo modelo académico. Ha ido emergiendo una opinión crítica acerca de los resultados de los programas gubernamentales aplicados a las instituciones públicas y la aparente ausencia de políticas hacia el sector privado.
El giro hacia la planeación estratégica
A partir de 2001 se introduce el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI) que integra en un solo proceso los diversos programas existentes y obliga a las universidades públicas, con énfasis en sus facultades y departamentos, a elaborar planes a mediano plazo con sus respectivos indicadores de desempeño. La documentación del PIFI 3.0 pone énfasis en los siguientes aspectos (SESIC, 2003):
Las dos primeras etapas del PIFI constituyeron la fase de transición entre los diferentes programas de apoyo a las universidades públicas que se crearon en la década de los noventa, y el PIFI 3.0 que busca consolidar la planeación participativa e integral en sus tres niveles (institucional, DES y CAPE) poniendo énfasis en la planeación del desarrollo de las DES y sus protagonistas principales, los cuerpos académicos (CA), así como en el cumplimiento de los compromisos adquiridos.
El PIFI 3.0 debe concentrar su atención en el fortalecimiento académico de las DES [Facultades y escuelas]. . .donde es necesario ahora concentrarse en un ejercicio de Planeación Estratégica.
Para ello se deben repasar y actualizar, en su caso, los objetivos generales y particulares, sus estrategias y proyectos que permitirán a la institución y a sus DES alcanzar su visión a 2006. Al mismo tiempo se analizarán los indicadores de desempeño institucional y se establecerán metas compromiso
El PIFI actualizado (3.0) debe contener proyectos cuidadosamente calendarizados cuyos objetivos y estrategias deben permitir: lograr las visiones a 2006 de la institución y las de sus DES; mejorar y, en su caso, asegurar la calidad de la oferta educativa y de la gestión; cerrar brechas de calidad al interior de las DES y entre las DES y cumplir con las metas compromiso en los ámbitos institucional y de las DES, en los tiempos previstos.
• La asignación de recursos extraordinarios para el desarrollo del PIFI 3.0 tomará en cuenta la evaluación del comité dictaminador que para tal propósito se conforme y el esfuerzo de superación académica y de gestión que la institución esté dispuesta a realizar en el periodo 2003-2006 (ídem).
La exigencia de una planeación cada vez más minuciosa, ahora llevada a nivel de los departamentos, escuelas y facultades, viene acompañada de la descripción de las características del Paradigma de un Programa Educativo de Buena Calidad (ídem):
• Una amplia aceptación social por la sólida formación de sus egresados;
• Altas tasas de titulación o graduación;
• Profesores competentes en la generación, aplicación y transmisión del conocimiento, organizados en cuerpos académicos;
• Un currículo actualizado y pertinente;
• Procesos e instrumentos apropiados y confiables para la evaluación de los aprendizajes;
• Servicios oportunos para atención individual y en grupo de los estudiantes;
• Infraestructura moderna y suficiente para apoyar el trabajo académico de profesores y alumnos;
• Sistemas eficientes de gestión y administración y;
• Un servicio social articulado con los objetivos del programa educativo.
No parece trivial que se dé por supuesto que una universidad mexicana requiera auxilio del gobierno para definir un programa educativo de buena calidad. La precisión del discurso expresa la desazón con que se ha diagnosticado el limitado alcance de las reformas intentadas en los años anteriores. Se atribuye el origen del déficit de calidad a una gestión institucional defectuosa de variables muy elementales del proceso académico. ¿Por qué persisten tales defectos elementales a una década de haberse lanzado la modernización de la educación superior?
Ciertamente se podría argumentar que la introducción de la planeación estratégica obedeció a la necesidad de racionalizar e integrar la profusión de programas federales que fueron surgiendo en los años noventa. En efecto, bien podría ser el caso.
Todo apunta a una más puntual y selectiva asignación de recursos en función de la calidad demostrada al nivel de la dependencia académica (como el discurso modernizador designa a los departamentos y facultades). Se puede justificar esta vuelta de tuerca en términos del reconocimiento de que las instituciones de educación superior son generalmente organizaciones de base pesada (Clark, 1990) donde la autoridad académica se encuentra instalada en el nivel de los centros de trabajo disciplinarios y profesionales. Así, se estaría impulsando un formato de planeación que respeta las características peculiares de las instituciones académicas.
En concreto, según el paradigma contractual entre gobiernos e instituciones de educación superior, aquellos definen los servicios a contratar, mientras que éstas se comprometen a generarlos de acuerdo con ciertas normas de cantidad y calidad. A cambio de recibir fondos, la universidad define autónomamente su manera de operar; tiene la facultad de modificar su organización interna y reglamentación. A la institución se le juzgará por sus resultados.
Ahora bien, según algunos analistas (Merrien, 2000), en la práctica este paradigma ha tenido consecuencias importantes no previstas por la teoría. Como era previsible, se ve reforzada la estructura ejecutiva de la universidad, en desmedro de la toma de decisiones colegiada. Los directivos universitarios y sus mandos intermedios se ven sometidos a una fuerte presión para generar resultados y, en consecuencia, impulsan cambios internos acordes con los planes estratégicos produciendo información ad hoc para los evaluadores. Se reduce el margen de maniobra financiero, al incrementarse relativamente la proporción de financiamiento etiquetado para programas específicos.
El nuevo desarrollismo y su impotencia
La modernización ya no es novedosa ni reciente pues ha acumulado una historia de 15 años, y en dicho periodo se ha transformado el rol del estado. Generalmente se afirma que en la actualidad el Estado mexicano ha adoptado plenamente una política neoliberal. Pero en materia de políticas de educación superior, esta etiqueta es sólo parcialmente acertada, pues como hemos señalado la creciente regulación parece ser la tónica de la relación entre el Estado y las instituciones públicas de educación superior en México.
¿Cómo conciliar estas dos percepciones? La interpretación que propongo es la del surgimiento de un nuevo estado desarrollista que se ha empeñado en un programa continuo de reformas sociales e institucionales para adaptar a la sociedad y la economía mexicanas al blanco móvil de la globalización. Se pueden discernir varias fases en este proceso desde 1989 a la actualidad:
Primer periodo (1989-1994). Siguiendo el diagnóstico inicial de la crisis universitaria, la nueva política de modernización adoptó como punto de partida la necesidad de desmantelar las redes políticas que tenían trabadas a las universidades públicas en pactos de inmovilidad. Dichos pactos habían emergido al calor de la expansión no regulada de los años setenta y posteriormente habían mostrado su inoperancia para todo fin educativo en el curso de la crisis financiera de los años ochenta. Para caminar en esta dirección había que modificar las reglas del financiamiento, particularmente la relativa a la asignación de plazas y los apoyos financieros para mejorar infraestructura y equipo. Se introdujo la evaluación, y puesto que se hizo a contrapelo de la opinión de la mayoría de los actores institucionales, ésta tuvo en este primer periodo un carácter benevolente. Al mismo tiempo, se mantuvo la postura de laissezfaire hacia el cada vez más dinámico sector privado.
Segundo periodo (1994-2000). Al constatar que las respuestas institucionales dejaban algo que desear, se avanzó la tuerca regulatoria con la política de mejoramiento del personal académico. Se entendía como una inversión estratégica que produciría cambios en la organización y gestión académica de las universidades. Al mismo tiempo se profundizó la diversificación de la oferta pública, al extenderse la red de universidades tecnológicas e institutos tecnológicos, nuevos formatos no universitarios que por añadidura serían financiados y gestionados por las entidades federativas, dando así un impulso a la descentralización. Se mantuvieron y se diversificaron los fondos competidos. Ante los pocos resultados logrados con la evaluación benevolente, se buscó robustecerla introduciendo el tema de la acreditación (que agregaba el componente de la rendición de cuentas).
Tercer periodo (2000-2005). El desencanto por los resultados en materia de mejoramiento de la calidad y por la lentitud en los cambios institucionales condujo a un nuevo intento por regular más de cerca de las universidades públicas, la planeación estratégica. Esta fórmula de gestión de hecho forma parte de un paradigma más general en política educativa en México, pues simultáneamente se introdujo en la educación básica mediante el Programa de Escuelas de Calidad. Se mantuvo y de hecho se profundizó la política de diversificación institucional, ahora con la creación de las universidades politécnicas, poniendo así la mesa para el surgimiento de sistemas estatales de educación superior en operación aceptable. Pero ha sido muy difícil dar el siguiente paso, delineado en los objetivos del PNE 2001-2006.
Las dos lógicas dominantes del sistema y las subordinadas (y su
agotamiento)
En gran medida los objetivos políticos de la modernización fueron logrados. En varias universidades públicas se produjeron cambios importantes en su estructura. En otras los cambios han sido menos espectaculares. Pero en términos generales, se han visto fortalecidos los rectores en tanto que figuras ejecutivas frente a las coaliciones de antaño (como corresponde a una organización que se quiere eficiente). Los cuerpos colegiados han pasado a un segundo plano de importancia. Los sindicatos pesan relativamente poco, y los movimientos estudiantiles han pasado a mejor vida. Las entidades de planeación han cobrado vigor, generándose toda una capa de tecnócratas dedicados a planear y evaluar la actividad académica (de la que se mantienen siempre separados) y a cumplir una función indispensable para participar en el juego de los fondos competidos: producir datos e indicadores y llenar los cada vez más numerosos formatos. Los expertos, algunos altamente calificados, acaban por expropiar el discurso de la calidad académica, representándolo en tanto que interlocutores principales de los funcionarios gubernamentales. El sujeto de este discurso es el tecnócrata; el académico y el estudiante son sus objetos.
La dialéctica entre la esperanza y la desilusión lo es también entre el frenesí tecnocrático y la persistencia de las redes políticas y corporativas que se recomponen dúctilmente ante las demandas de la modernización. La tensión entre las dos lógicas es constitutiva del campo universitario mexicano en la actualidad: se estiran o se encogen, se desplazan en un sentido o en otro, renegocian sus marcos de acción. Pero al amparo de esta dialéctica no se conseguirá dar nuevo impulso a las universidades, porque la modernización no alcanzó a instalar un poder académico de nuevo tipo que idealmente llegase a imponer sus valores a las dos lógicas dominantes. La meritocracia no ha acabado de asentarse como mecanismo regulador interno, salvo en los márgenes de la operación de las universidades.
Un ejemplo puede ilustrar la paradoja. Por un lado, el gobierno federal se preocupa por formar nuevas generaciones de profesores con altos grados académicos (PROMEP) y llega incluso al extremo de crear la ficción burocrática de los cuerpos académicos, sustituyendo así una función que naturalmente correspondería a la base académica.
Este modo de producción estaría llegando a su punto de agotamiento. En sus contradicciones reside el porqué del incumplimiento de los objetivos de la modernización.
Bibliografía
Kent Serna, Rollin
LA DIALÉCTICA DE LA ESPERANZA Y LA DESILUSIÓN EN POLÍTICAS DE EDUCACION SUPERIOR EN MÉXICO
Revista de la Educación Superior, vol. XXXIV (2), núm. 134, abril-junio, 2005, pp. 63-79 Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior
Distrito Federal, México
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